论“拨改贷转资本金”的法律属性及审理中的问题

作者：周卫平 于卓

 

我国自九十年代中期开始，在实行将原划拨给国有企业的财政资金转为贷款（暨“拨改贷”后），将国有企业尚未付清的“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金，并授权中央级国有企业作为出资人代表和债权人，落实该笔贷款转为国家资本金或偿付的一套改革机制。这一机制的实行和完善对于提高我国国有资本和财政资金的使用效益，促进国有企业在市场经济中的健康发展，确保国有资本相关领域依法运行具有极为重要的意义。但由于该机制涉及的政府文件繁杂，涉及中央和地方众多国有企业的巨额利益，触及的法律问题也极为复杂，加上各方对拨改贷转资本金属于行政案件还是民事案件、属于债权关系还是股权关系等问题认识不一，导致实施过程中出现了诸多阻力，司法最终裁判也出现了不统一的问题。这些问题至今仍未得以解决，使得相关机构和企业拨改贷转资本金工作执行混乱，巨额国有资产难以保值增值，甚至流失，情势极为严峻。

近十年来，笔者代理了几起涉及数十亿人民币的“拨改贷转资本金”案件的调处和诉讼。虽然笔者所代理的诉讼案件均已胜诉，但从对数十家中央级大型国有企业此类案件的调处和司法裁判所存在的诸多问题中，深感加深该领域的理论研究和统一认识的重要性。本文拟就“拨改贷转资本金”的发展环节、法律属性、各方权利义务内容及司法解决方式等问题，依据法律规定、法学理论及代理实践，发表如下意见，以供有关部门参考。

一、“拨改贷转资本金”的基本环节及其法律关系的属性

“拨改贷转资本金”是我国财经体制改革的重要步骤，它经历了以下三个主要环节，从这三个环节中，可以看出政府计划管理和行政手段已逐步退出市场，而经济和法律手段被逐步运用，民事法律关系的属性已经凸现，它体现出国家由单纯依靠行政手段和计划手段管理经济向通过经济手段和法律手段经营国有资本转变的重大历史进步。

1、“拨改贷”环节——民事债权债务关系确立环节

在计划经济时期，我国中央财政实行以行政方式集中统一管理资金和按计划拨款给企业无偿使用的机制。改革开放后的八十年代，中央为了提高财政资金使用效益，增强企业在市场经济中的主体地位，扩大企业经营自主权，对以往以“拨款”名义投入到用资企业的资金进行了清理，将部分经营性资金，通过委托建设银行与用资企业签署“借款合同”的法律形式，改革为“借款”，由此形成了“拨改贷”。

拨款改为贷款的显著标志，是由国务院授权国家计委、财政部通过建设银行与各用资企业签订借款合同，从而形成借贷关系。建设银行和用资企业的借款合同约定了资金用途、还款期限、利息计算、违约责任等条件。合同签订后，用资企业在财务帐面上将该笔资金作借款处理，确认了该笔资金的“借贷”性质；而国家也在日后发布的有关文件中对这一债权债务关系的属性加以确认，如计投资[1998]815号“国家已明确将债权债务关系划转给……”。

从上述“拨改贷”过程不难看出其法律关系的转变和属性。在“拨改贷”中，国家计委、财政部作为国家财政经营性资金的所有人代表，运用民事法律手段进入市场经济领域。这其中，国家计委、财政部发布的“拨改贷”文件，虽属政府文件，但是由于它对社会财产不具有普遍拘束力，只是国家计委、财政部作为国有资产代表人对其代表的国有资产进行处置的民事意思表示；国家计委、财政部通过建设银行与用资企业作为平等民事主体按自由意志达成了合意，在这一法律关系中，国家计委、财政部通过委托建设银行签署借款合同成为“拨改贷”资金实际上的债权人，建设银行是债权人的受托人，对外代理债权人行使债权，而用资企业是债务人；在合同履行中，国家计委、财政部有权通过建设银行或自行依据民事法律规定及“借款合同”约定，就“拨改贷”资金向用资企业主张并行使债权。由于这种民事法律关系的属性，自八十年代中到九十年代中，我国法院受理了大量建设银行作为债权人起诉的“拨改贷”借款合同纠纷，并依据民事法律做出裁判。从而在司法实践中确立了“拨改贷”纠纷属于民事法律关系。

拨改贷后，原拨款的财政资金已经改为贷款，由于国家自愿作为借款合同的一方当事人，主动将“拨改贷”资金以借款方式投入市场，因此，从这一始点起，这部分资金已经成为民事法律关系的标的物，而非国家行政机关可以凭单方意志任意划拨或支配的财政资金。由于国家作为民事主体，不得凭借国家公权力超出合同约定实施行政行为，因此，在达成借款合同后对该标的物的任何处置和处理都应遵循民事法律规范、以民事法律行为方式进行，而不能倒退到计划经济下的任意划拨。因而，那种仍将拨改贷后的借款资金当成所谓国家财政拨款，国家可以任意处置的认识是错误的。